L'Allemagne, la Libye et l'Union européenne

Par Daniel Göler et Mathias Jopp

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L’abstention allemande au Conseil de sécurité

La population allemande ne s’est pas sentie spécialement concernée parce qui se passait en Libye, et le temps a manqué pour un processus de persuasion et de décision interne assez long. Alors que des protestations véhémentes s’étaient élevées contre des dommages collatéraux infligés aux civils, par exemple lors de l’attaque contre les citernes de Kunduz en Afghanistan, le gouvernement allemand lui-même n’était que modérément enclin à concourir à la mise en place d’une zone d’exclusion aérienne sur la Libye. Au cours du débat au Bundestag sur l’abstention allemande au Conseil de sécurité, le ministre des Affaires étrangères Guido Westerwelle a présenté le risque que les bombardements aériens fassent des victimes civiles comme l’argument décisif fondant la position allemande18. Le président chrétien-démocrate de la commission des Affaires étrangères Ruprecht Polenz évoquait explicitement de surcroît un risque lié à l’utilisation de civils comme bouclier humain19. La décision de ne pas participer à l’exclusion aérienne est parfaitement compréhensible : l’opinion allemande était à 70 % opposée20 à l’idée d’une intervention militaire. La pression de l’opinion publique explique également l’abstention allemande au Conseil de sécurité. La question était ici de savoir comment voter si l’on refusait, pour les raisons exposées, de participer à la mise en place de la zone d’exclusion aérienne. Devant les hésitations américaines21 et les critiques chinoises et russes, le gouvernement fédéral a d’abord pensé que le vote sur le projet franco-britannique serait ajourné ou qu’il échouerait sur un veto de Pékin ou de Moscou. Mais la situation en Libye se dégradant et les États-Unis opérant un revirement immédiatement avant la réunion du Conseil, tandis que se dessinait l’abstention de la Chine et de la Russie, le choix allemand devait être fait : l’ajournement était hors de question et l’adoption était bel et bien possible. Comme le débat du Bundestag suite à l’abstention l’a démontré22, le dilemme gouvernemental était qu’un vote positif risquait d’entraîner, à terme, une participation active, avec envoi d’avions de combat – les capacités des Tornados ECR allemands ayant été relevées dans le débat public23. La situation incertaine sur le terrain et les faiblesses militaires manifestes des adversaires de Kadhafi faisaient également douter d’une issue rapide du conflit. Alors que de larges pans de sa population s’opposaient à une intervention militaire allemande, Berlin craignait à l’évidence de se retrouver coincé entre exigence internationale et rejet national, et ce dans une année marquée par des élections importantes dans les Länder. Entre le coût international d’une abstention et le coût interne lié aux longs débats que provoquerait l’hypothèse d’une contribution allemande aux combats (dans le cas d’une adoption de la résolution), l’Allemagne opta pour le moindre mal de l’abstention. On l’a déjà souligné, de forts doutes existaient quant à la pertinence même d’une telle intervention. L’ambassadeur allemand aux Nations unies pouvait donc justifier l’abstention de son pays en expliquant que « ceux [des États] qui participeraient à la mise en oeuvre [de la résolution] pourraient être entraînés dans un conflit militaire prolongé »24 (traduit par la rédaction). Le vice-président du groupe écologiste Les Verts (Die Grünen) au Bundestag, Frithjof Schmidt, traduisait cette logique lors du débat parlementaire du 16 mars 2011 : « Nous n’avons pas le droit de faire des choses qui, militairement, ne fonctionnent pas et sont contreproductives25» (traduit par la rédaction). Ce choix a été soutenu par l’opinion: d’après un sondage d’Emnid, 56 % des personnes interrogées approuvaient l’abstention de l’Allemagne, 36 % seulement jugeant qu’il s’agissait d’une erreur26.

Les répercussions européennes

Les répercussions de l’abstention allemande posent problème dans la mesure où la position internationale de l’Union européenne (UE) – avec d’un côté la France et la Grande-Bretagne, de l’autre l’Allemagne – est apparue éclatée. La précipitation de Paris sur la question libyenne, sans nulle concertation avec l’Allemagne ou ses autres partenaires européens, a aussi contribué à cette impression de division. La PESC – dans l’ombre de l’OTAN, et certes de manière moins spectaculaire – a pourtant démontré une véritable capacité d’action de l’UE. En plein accord, les membres de l’Union ont rapidement utilisé la PESC dans ses dimensions économiques et politiques. Le 22 février 2011, soit sept jours après le début de l’insurrection libyenne, les négociations entre l’UE et la Libye ont été suspendues par un accord-cadre ; le 28 février, dès l’adoption de la résolution 1 970, un embargo sur les armes était décidé, des sanctions commerciales mises en oeuvre et étendues progressivement, en mars et avril, à des sanctions économiques incluant l’interdiction de voyager et le gel d’avoirs financiers27. Lors de sa réunion extraordinaire du 11 mars consacrée à la Libye et à la Politique de voisinage avec le Sud, le Conseil européen exprimait par ailleurs son soutien à la résolution 1 970 du Conseil de sécurité, exigeant que la sécurité des populations civiles soit assurée par tous les moyens nécessaires et constatant (un jour après que la France avait reconnu le Conseil national de transition [CNT] libyen) que Kadhafi devait se retirer, son régime ayant perdu toute légitimité, et que le CNT devait être à tout le moins considéré comme un interlocuteur politique28. Les chefs d’État et de gouvernement réaffirmaient ces choix lors de leur rencontre des 24 et 25 mars29.Outre ces mesures, l’UE s’est montrée capable d’agir dans d’autres domaines. Ainsi, avant même que la résolution 1 973 ne soit adoptée aux Nations unies, les préparatifs d’une mission humanitaire au titre de la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC) étaient lancés, débouchant le 21 mars sur un accord de principe formellement adopté le 1er avril30. La décision du Conseil prévoit qu’en cas de demande exprimée par l’ONU via le Bureau de coordination des affaires humanitaires (BCAH), une opération militaire (Force de l’Union européenne[EUFOR] Libye) serait lancée dans le cadre de la PSDC pour protéger les convois humanitaires et les personnels internationaux, ou pour permettre l’évacuation des citoyens de l’UE et des réfugiés. Le gouvernement allemand a, dès le début, signalé qu’il était prêt à envoyer un contingent de la Bundeswehr plus important pour une telle mission, alors que le déploiement du battle group germano-finnonéerlandais était également évoqué. L’hypothèse d’une participation de l’Allemagne à l’EUFOR Libye et son concours à l’adoption d’une telle décision en l’attente d’une demande des Nations unies visaient manifestement à signaler à la France, principal partenaire, mais aussi à la Grande-Bretagne, que le pays était prêt à prendre ses responsabilités. La position allemande ne peut pourtant être réduite à une simple tentative de « limiter les dégâts » – contrairement à ce que le ministre de la Défense français suggérait de manière caricaturale, décrivant l’EUFOR Libye comme un « oral de rattrapage »31 pour l’Allemagne. Le mandat de la mission EUFOR Libye se distingue profondément des opérations menées par l’OTAN et s’inscrit dans la continuité des missions PESD menées jusqu’ici : une opération limitée (du moins formellement), poursuivant des buts humanitaires et ne visant pas en elle-même le recours à la force militaire offensive. Dans de telles conditions, 50 % des Allemands auraient été favorables à un engagement de la Bundeswehr32. Le fait que les travaux sur le projet EUFOR Libye aient été ouverts dès avant la réunion du Conseil de sécurité du 17 mars accrédite l’hypothèse que la bonne volonté allemande ne peut être analysée comme une compensation pour l’abstention onusienne. L’approbation du mandat de l’EUFOR Libye et l’abstention lors du vote de la résolution 1 973 peuvent dès lors s’expliquer simplement. La résolution de l’ONU impliquait une mission de combat (désactivation des défenses antiaériennes et éventuellement destruction d’avions militaires libyens en vol) ; l’EUFOR Libye concevait une action humanitaire (au moins formellement), plus facile à accepter au regard des conceptions normatives et éthiques prévalant en Allemagne. La capacité prouvée d’action de l’UE ne saurait toutefois faire oublier que de sérieux problèmes sont aussi apparus dans le cadre de la PESC – outre les divisions affichées des États membres au Conseil de sécurité ou au sein de l’OTAN – et que même les espoirs prudents nés de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne ont été déçus33. La Haute Représentante de l’Union européenne pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité, Catherine Ashton, n’a guère été visible, pas plus que le Service européen pour l’action extérieure (SEAE), certes très récent. Aucune ligne de conduite commune n’a pu être trouvée quant à la reconnaissance du Conseil de transition de Benghazi. La circonspection de la plupart des États membres de l’UE, et en particulier de l’Allemagne, par rapport à une reconnaissance formelle 34 est surtout liée à la difficile estimation des forces en présence et de leur représentativité au sein du CNT. La politique étrangère allemande a, en outre, déjà fait l’expérience des conséquences politiques et militaires d’une reconnaissance précipitée d’un camp dans une guerre civile ou un conflit de sécession35. Sans compter que la reconnaissance du CNT par le président français est survenue de manière si peu préparée que même le ministre des Affaires étrangères français, Alain Juppé, en a semblé quelque peu surpris… Ces problèmes de coordination interne et l’atteinte, au moins partielle, portée au principe de consultation découlent cependant du fait que la PESC continue de reposer sur une logique intergouvernementale.

On peut en déduire que l’abstention allemande au Conseil de sécurité n’a pas eu d’effet immédiatement limitatif sur la marge d’action de l’Union européenne. Cela n’aurait été le cas que s’il s’était agi de transférer à l’UE un rôle moteur dans la définition et l’application des mesures contraignantes entraînées par la résolution 1 973. Un tel choix aurait cependant constitué une rupture avec la tradition, toujours en vigueur, d’un faible niveau d’exigence pour les opérations militaires de l’UE. Les opérations militaires menées jusqu’à présent par l’Union (auxquelles l’Allemagne a participé ou participe encore) se classent toutes à un niveau faible ou intermédiaire d’intensité militaire36 – les interventions militaires de « haute intensité » ayant été le fait ces dernières décennies de coalitions dirigées par les États-Unis ou dans le cadre de l’OTAN (avec, là encore, une contribution allemande significative)37. Dès le début des discussions sur la crise libyenne, l’option qui aurait consisté à confier un rôle dirigeant à l’UE a paru peu crédible, non seulement du fait de la circonspection allemande, mais aussi de l’insistance britannique à placer la mission sous commandement OTAN, avec participation des États-Unis.

Quel avenir pour la Politique de sécurité et de défense commune ?

La crise libyenne prouve qu’on peut décider et agir dans le cadre de la PSDC. En attestent les sanctions économiques et politiques ainsi que l’opération EUFOR Libye, toutes adoptées avec l’assentiment de l’Allemagne. Si la faiblesse du nouveau SEAE et de la Haute Représentante pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité appelle l’attention, elle ne semble pas constituer un obstacle rédhibitoire. Compte tenu des cultures stratégiques des différents États membres, la PSDC de l’UE pose problème chaque fois qu’il est question de franchir le seuil d’opérations de combat plus longues et plus dures. La France nourrit sans doute des ambitions de long terme à ce sujet – et d’ailleurs, même du point de vue allemand, il est envisageable que l’UE joue à l’avenir un rôle plus affirmé en matière de politique de défense, dans la mesure où la PSDC irait vers une plus forte intégration (l’accord de coalition des chrétiens-démocrates et des libéraux allemands évoque même une « armée de l’Europe »38) ; mais les 27 États membres ont pour le moment des conceptions trop différentes sur le sujet. Ce sera donc vraisemblablement au cours de missions d’un niveau faible ou intermédiaire d’exigence militaire que l’UE pourra démontrer dans un futur proche sa capacité d’action. Si ces interventions devaient à l’avenir préparer le déploiement ou le renforcement d’une mission de l’ONU et revêtir un caractère clairement humanitaire (protection de civils, de réfugiés ou de convois humanitaires), l’Allemagne y participerait très probablement, et sans doute s’impliquerait-elle plus, par exemple pour le développement de moyens de commandement, dans une perspective d’intégration. Une plus grande intégration est synonyme d’une plus grande interdépendance et implique d’avoir confiance dans le fait que la défaillance d’un des partenaires ne bloque pas l’utilisation des capacités communes. Le Bundestag et l’opinion allemande n’ont pas encore pris pleinement conscience de la portée de l’engagement croissant de l’Allemagne dans le système d’obligations de l’UE et de l’OTAN, ni de ses conséquences – sans même parler des obligations relevant des Nations unies. Pour l’UE, cela a deux implications. Le choix, tout d’abord, entre les montages intégrés de type battle groups et les coalitions (ad hoc) de pays volontaires (coalitions of the willing), doit rester ouvert. Ensuite, des modules de capacité flexible doivent être développés, pour prendre en compte les possibilités de participation – et les cultures stratégiques – de l’Allemagne et d’autres États membres de l’UE, ainsi que les besoins spécifiques de la mission39.À l’avenir, le Bundestag devra adapter sa procédure d’autorisation préalable et la limiter sans doute au vote d’un mandat général, ce qui donnerait au gouvernement et à la Bundeswehr – certes dans le respect des limites posées – une plus grande marge de manoeuvre dans sa participation à certaines interventions de l’ONU et/ou de l’Alliance atlantique, et/ou de l’UE40. Certains efforts visant à « parlementariser » la PSDC au niveau transnational, suite à la dissolution de l’Union de l’Europe occidentale (UEO) et de son Assemblée, pour associer demain Parlement européen et parlements nationaux en matière de décisions de défense, pourraient aussi contribuer à une meilleure compréhension des obligations de chacun dans une logique d’intégration. Grâce à son approche particulière en matière de gestion de crise, l’UE pourrait encore gagner en attractivité aux yeux de l’Allemagne. Si l’on considère la situation actuelle de l’Allemagne au sein de l’OTAN et aux Nations unies, il paraît vraisemblable que Berlin devra subir une sorte de « traversée du désert » à la suite de son abstention lors du vote de la résolution 1 973. Dans l’UE en revanche, l’Allemagne pourrait poursuivre avec la France le développement des capacités de gestion de crise et l’élargissement du spectre d’action des Européens, en deçà du seuil de la haute intensité (high-intensity warfare). Ainsi les intérêts défendus en matière d’intégration par Berlin, favorable à la constitution, à terme, de structures militaires européennes, pourraient-ils se concilier avec ceux de Paris, qui souhaite que l’UE s’affirme comme acteur en matière de sécurité face à l’OTAN. Cette perspective doit être prise au sérieux pour le développement de la PSDC. À Paris, il est possible que la préférence aille actuellement à la coopération franco-britannique41. Mais la Grande-Bretagne ayant jusqu’à présent fait preuve d’une certaine retenue quant aux missions de la PSDC et les attentes suscitées côté français par les accords bilatéraux avec Londres n’ayant jamais été pleinement satisfaites, l’option franco-allemande pourrait à nouveau gagner en attractivité.

Mathias Jopp est directeur de l’Institut de politique européenne (Institut für Europäische Politik) de Berlin, professeur honoraire à l’université de Tübingen et directeur des cours au Centre international de formation européenne de Nice.

Daniel Göler est professeur d’études européennes à l’université de Passau depuis 2008

Source :IFRI http://www.ifri.org/?page=detail-contribution&id=6727